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Comentarios al Anteproyecto de Reforma de la Ley de Extranjería aparecidos en www.iurislex.com

Artículo publicado en la web www.iurislex.com
Una vez recabado el preceptivo informe del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica, que se ha pronunciado favorablemente respecto de la constitucionalidad del mismo, este viernes ha sido acordada por el Gobierno la remisión a las Cortes Generales del Proyecto de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre; de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; y de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En el texto se han incorporado algunas observaciones formales de carácter técnico, fundamentalmente aquéllas que aportan una mayor claridad al texto. Así, por ejemplo, se ha incorporado a la redacción una referencia expresa al futuro desarrollo reglamentario de la tarjeta de identidad de extranjeros, se ha regulado en dos apartados el artículo relativo al reagrupamiento de extranjeros, y se ha mejorado la redacción en lo que respecta a la nueva regulación del visado.
Procedimiento de urgencia
Básicamente, la nueva norma, para cuya tramitación parlamentaria se ha solicitado el procedimiento de urgencia, pone el acento en la mejora de la gestión de los trámites administrativos, simplificándolos.
Además, el Proyecto de Ley establece una serie de medidas para luchar contra la inmigración ilegal, fundamentalmente unificando criterios para las repatriaciones, marcando un conjunto de obligaciones a los transportistas sobre información del pasaje y mejorando el control fronterizo en el ámbito europeo a través del reconocimiento mutuo de resoluciones de expulsión.

El texto, que el Ejecutivo quiere consensuar en su tramitación parlamentaria con los grupos parlamentarios, incorpora la jurisprudencia del Tribunal Supremo, adapta las Directivas europeas en materia de inmigración desde la Cumbre Europea de Sevilla y elimina cualquier resquicio que posibilite las denominadas "reagrupaciones fraudulentas en cadena".

Simplificación administrativa
En el campo de la simplificación administrativa, se suprimen trámites innecesarios y se otorga al visado un valor adicional al habilitar a su titular a permanecer en España en la situación para la que ha sido expedido, es decir, como permiso de trabajo y/o de residencia.

Dentro de este contexto, la norma exige que determinadas gestiones las tramite de forma individual el propio interesado y así evitar que terceras personas se lucren a costa de éste. De esta manera, se ataja cualquier posibilidad de fraude que realizan, bajo la apariencia de gestorías y despachos legales, lo que no son otra cosa que auténticas mafias o desaprensivos que buscan el lucro a costa de engañar a inmigrantes.

Medidas contra la inmigración ilegal
Respecto a las medidas contra la inmigración ilegal, el nuevo texto unifica los criterios de repatriación de tal manera que se elimina el tratamiento diferenciado que se daba al inmigrante que entraba ilegalmente por un paso fronterizo del que lo hacía por las costas españolas.

Además, se extienden las conductas tipificadas como infracciones graves a todas las personas que, con ánimo de lucro, induzcan, favorezcan, promuevan o faciliten la inmigración clandestina de personas en tránsito o con destino a España, o su permanencia en nuestro país. También se aplicará el procedimiento preferente de expulsión, en un plazo de 48 horas, en los supuestos de infracción grave de la Ley de Extranjería, tales como las que supongan alteración del orden público, atenten contra los intereses de España o las que tengan como finalidad el tráfico ilegal de seres humanos.

Obligaciones de los transportistas
Otra de las novedades importantes en esta materia se refiere a la obligación de las compañías de transporte de informar a las autoridades españolas de las personas que vayan a viajar a España antes de su partida desde su país de origen. También tendrán que hacerlo sobre aquellos pasajeros que no abandonen el territorio español en la fecha prevista en su billete de vuelta, así como de hacerse cargo de aquellos pasajeros que, encontrándose en tránsito, no hubieran sido aceptados en el país de destino.
Transposición

En el Proyecto, además, se transponen las Directivas aprobadas en materia de inmigración desde el Consejo Europeo de Sevilla y que afectan, fundamentalmente, a la unificación de las cuantías de las sanciones y de las obligaciones de los transportistas. Asimismo, se adapta a la legislación española la Directiva europea relativa al reconocimiento mutuo de las resoluciones de expulsión entre los Estados miembros de la Unión Europea.
De esta forma, cuando un inmigrante tenga una resolución de expulsión en cualquier país de la Unión Europea, y sea detenido por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en otro Estado miembro, podrá ser inmediatamente expulsado sin que se tenga que incoar un nuevo expediente de expulsión, con la posibilidad, además, de que el juez pueda acordar su ingreso en un Centro de Internamiento para garantizar dicha expulsión.
Se transpone, igualmente, la Directiva europea que obliga a abonar las tasas por expedición de visado cuando se solicita y no cuando se concede, evitándose así cualquier tentación fraudulenta.

Eliminar reagrupaciones en cadena
En la actualización de la Ley de Extranjería se clarifican los requisitos de reagrupación asegurando el núcleo familiar básico sobre ascendientes y descendientes. El Gobierno pretende con esta medida acabar con las reagrupaciones fraudulentas en cadena, que desvirtuaban, de hecho, el concepto de reagrupación familiar.
Otras modificaciones legislativas
El texto normativo, además, modifica la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local con el objetivo de incorporar los documentos acreditativos de identidad de los extranjeros que deben constar en su inscripción padronal.
Finalmente, en relación a los centros de Internamiento, se incluye en el Proyecto de Ley Orgánica un nuevo apartado dedicado a regular su régimen interno, garantizando el derecho de comunicación de los ciudadanos extranjeros allí internados.
Duras críticas
La Unión General de Trabajadores, difundió un comunicado el día 23 de mayo pasado en el que señalaba que la reforma de Ley de Extranjería constituirá "una nueva vuelta de tuerca a nuestro ordenamiento jurídico, una nueva demostración de que la política de inmigración de este Gobierno, hecha para captar el voto más reaccionario, se construye sobre postulados donde si las normas que protegen derechos, estorban, éstas son simplemente eliminadas o modificadas", criticando, asimismo, la obligación de los transportistas de ejercer de policía de fronteras, así como la modificación del padrón municipal que, en opinión de UGT, pretende un mayor control de la inmigración descargando en las Corporaciones Locales la tarea de identificar a los inmigrantes en situación administrativa irregular en base a los datos contenidos en el Padrón, lo que a su jucio constituiría una "evidente vulneración de principios fundamentales".

Por otro lado, la Agencia de Protección de Datos ha emitido informe favorable a esta reforma normativa, sin que, a fecha de hoy, esta ReDaCCióN haya podido constatar si finalmente ha sido solicitado o no el preceptivo informe al Consejo General del Poder Judicial.

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Estrella Digital -04-06-2003

Documento extraido del periodico Estrella Digital.

Estrella Digital -04-06-2003.pdf

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Comunicado de UGT sobre la Reforma de la Ley Extranjería

Comunicado de Prensa 23 de mayo de 2003

La cuarta reforma de la Ley de Extranjería, un despropósito más en materia de inmigración e integración
Una reforma a escondidas


MADRID, 23 DE MAYO DE 2003 (UGT). Tal como anunció el Presidente del Gobierno el pasado día 19, el Consejo de Ministros de hoy ha aprobado una nueva reforma de la Ley de Extranjería. Pero a diferencia de otros anuncios electoralistas que se han pergeñado en las Reuniones del Consejo, el Gobierno ha sido muy parco en la descripción del alcance y contenido que tendrá esta reforma. Reforma que incluye no sólo la Ley de Extranjería, sino que afectará igualmente a la Ley 7/85 Reguladora de las Bases de Régimen Local y a la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

El Consejo de Ministros, dentro del periodo de campaña electoral, ha vuelto a servir a los intereses del Partido Popular con el anuncio de la aprobación de un proyecto de ley de reforma de la Ley de Extranjería. Pero la reforma no se para en esta Ley, sino que alcanza a la Ley de Bases del Régimen Local, para determinar en esta ley los documentos acreditativos de la identidad de los extranjeros que deben constar en el padrón. Pero esto ya está establecido por las normas que regulan el padrón, y en el que se recogerá el DNI o tratándose de extranjeros del documento que lo sustituya. Suficientemente claro que el caso de los extranjeros será el permiso correspondiente o en su defecto el pasaporte. Por lo tanto, la reforma de la LBRL carece de sentido a no ser que exista alguna otra modificación. En la línea de no dar ni un solo detalles para evitar críticas, a dos días de la campaña electoral, el Gobierno no menciona cuales serán las modificaciones que afectarán a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. Pero dada la posición que el Gobierno ha tomado con respecto a la Sentencia del Tribunal Supremo, la modificación de la LRJAE contendrá los artículos de la LOEX que el Tribunal Supremo anuló por considerarlos contrarios a derecho. Y en este sentido, el Gobierno bien puede haber optado por extender las restricciones en los procesos administrativos al conjunto de la sociedad española o establecer en la LRJAE, dos modos de actuar en función de sí se traten o no de solicitudes relacionadas con el régimen de extranjería. En cualquiera de los dos casos, un despropósito jurídico desde el punto de vista de UGT, que el Gobierno ha querido evitar ver criticado a dos días de las elecciones, no dando detalles sobre el mismo. Habla el Gobierno nuevamente de simplificación administrativa, pero sin concretar el desarrollo de esta simplificación. Y UGT vuelve a considerar que no se puede considerar burocracia la existencia de trámites que garantizan derechos, la burocracia surge de la falta de voluntad de la Administración de dotar a las oficinas de los medios materiales y humanos necesarios. Por otra parte, nos gustaría saber cómo piensa el Gobierno que la Administración Española en el Exterior va a ser capaz de gestionar adecuadamente el visado con valor adicional de permiso de trabajo y residencia, o si sólo se trata de que las colas no se vean en España, aunque los consulados estén abarrotados. Habla el Gobierno de la necesidad de adaptar la normativa española a las Directivas europeas, pero desde luego no se incluye nada respecto a la Directiva 43/2000/CE del Consejo relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas por su origen racial o étnico. Directiva que debe estar traspuesta en el mes de julio, y que obligaría al Gobierno español, a juicio de UGT, entre otros a modificar el artículo que impide la afiliación de los trabajadores inmigrantes en situación irregular, tal como recomendó la OIT, tras la queja interpuesta por nuestra organización. En definitiva, una reforma que no sólo ha sido sorpresiva y acelerada para hacerla coincidir con el periodo electoral, actitud de por sí ya bastante irresponsable por parte del Gobierno. Sino un Proyecto de reforma falto de transparencia, respecto al que el Consejo de Ministros, que tanto se explayó en detalles como las medidas para discapacitados o familias numerosas, no ofrece un mínimo de información, entendemos que para evitar las más que seguras críticas desde diferentes ámbitos en el día de reflexión de la campaña electoral.

Se ha tramitado a escondidas y coindiciendo por tercera vez con una campaña electoral
El Gobierno ha llevado a término su reformamás vergonzosa de la Ley de Extranjería


MADRID, 13 DE JUNIO DE 2003. UGT denuncia que el Consejo de Ministros ha aprobado hoy la reforma de la Ley de Extranjería más vergonzosa de las realizadas por el Gobierno durante los tres últimos años, tanto por su contenido como por su forma. Anunciada por el Partido Popular en plena campaña de las elecciones autonómicas y municipales, se ha tramitado a escondidas (sin someterse a la consulta preceptiva del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes) y se verá en el Parlamento coincidiendo con la campaña de las elecciones generales del 2004, con la expresa voluntad de captar votos. Para el sindicato, esta refoma condena a los inmigrantes en situación administrativa irregular a hacerse invisibles y a ser sometidos a la más absoluta desprotección, lo que significa una clara vulneración de los principios fundamentales.

El Gobierno ha aprobado hoy, en Consejo de Ministros una nueva reforma de la Ley Orgánica de Extranjería (LOEX), una reforma que también se extiende a la Ley de Bases del Régimen Local y a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (LRJAP) y Procedimiento Administrativo Común (PAC). UGT considera que ésta es la más vergonzosa de las reformas emprendidas por el Gobierno. Es fruto de su incapacidad manifiesta y de su nula voluntad para regular adecuadamente la inmigración. Por eso basa su política en torno a los inmigrantes irregulares en hacerlos cada vez más invisibles. Es una reforma mentirosa, por cuanto el Gobierno hace gala de que no se toca el régimen de derechos de los extranjeros. Pero la reforma que pretende de la Ley de Bases del Régimen Local provocará que no se empadronen los que estén en situación administrativa irregular.De esta forma, no podrán acceder a los derechos que les reconoce la LOEX y otras normas, como: educación, asistencia sanitaria y servicios sociales básicos. No los elimina, pero imposibilita su ejercicio porque, de reclamarlos, podrían ser expulsados. Situación que resulta paradójica después de las campañas institucionales del propio Gobierno, animando a los inmigrantes a empadronarse e indicando a los ayuntamientos su obligación de hacerlo. Se trata en definitiva, de devolver a los irregulares a la misma situación de invisibilidad, con derechos, pero con temor a ejercerlos. Invisibles pero además sin posibilidad de acceder a la regularidad, encajando esta reforma perfectamente con la firma del convenio por parte del Gobierno con la Organización Internacional de Migraciones para la ejecución de programas de retorno de los inmigrantes irregulares. Pero además, el cambio sustancial en la LRJAP y PAC, tendrá otro efecto absolutamente indeseable: las normas mínimas de garantía que establecen todos los procedimientos administrativos desaparecen en los procedimientos relacionados con la extranjería, ya sea el solicitante extranjero o español ¿Es esto asumible en un Estado de Derecho? UGT considera que el Gobierno disfraza, bajo la excusa de la simplificación administrativa, no sólo su incapacidad de gestionar sino la falta de voluntad de dedicar a la inmigración los recursos necesarios. Existe una diferencia sustancial entre la eliminación de trámites innecesarios y la supresión de fases del procedimiento que garantizan los derechos de los solicitantes. Respecto a las obligaciones de los transportistas, es inaceptable que se haga recaer sobre las compañías de transportes y sus trabajadores obligaciones que corresponden a las administraciones. El Gobierno no da razones sino excusas para emprender esta reforma, excusas como la de la Sentencia del Tribunal Supremo, cuyos contenidos han sido tergiversados y tomados finalmente como argumentos para la reforma de la Ley. El Sindicato considera que ésta ha sido exclusivamente una decisión política tomada en una campaña de las elecciones autonómicas y municipales y que será tramitada en los meses previos a las generales. Y será la tercera vez que el Gobierno del PP realiza una reforma de la Ley de Extranjería coincidiendo con una campaña electoral. En el 2004, inevitablemente, la inmigración volverá a ser uno de los temas estrella de la campaña y, como en otras ocasiones, el PP pretenderá esconder los verdaderos grandes problemas de la política general, exhibiendo una desproporcionada dureza frente a la inmigración. UGT deplora esta decisión del Gobierno por su contenido y por su forma. Deplora igualmente que una vez más se haya ninguneado al órgano consultivo del Gobierno en materia de inmigración, el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, que no ha tenido posibilidad de informar sobre el anteproyecto de Ley, pese a las promesas del Gobierno.

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" Retorno o Expulsión, dos conceptos diferentes "

Han transcurrido cuatro meses desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 8/2000, y aún a la espera del Reglamento que desarrolle y concrete las disposiciones legales, comenzamos a encontrar estudios serios sobre determinados aspectos de su articulado.

Es propio de las leyes jóvenes la creación de expectativas de interpretación y de análisis del significado concreto de los términos que ha utilizado el legislador. En estos primeros pasos de una ley se percibe como una realidad indudable la falta de precisión del lenguaje jurídico, porque la ley necesita a la palabra, y ésta no siempre tiene unos límites cerrados en su significación. El tiempo va acotando el significado de los términos jurídicos: la jurisprudencia es la interpretación y aplicación de la ley que establece de modo reiterado el Tribunal Supremo. En el paso intermedio entre la entrada en vigor de una ley y su definición por vía jurisprudencial, que no será posible hasta que pasados unos años las controversias sean resueltas por los magistrados, podemos comenzar a plantearnos la concreción de los conceptos jurídicos a la luz de los análisis que llevan a cabo los juristas de las diferentes instituciones.

El sentido de este número es el de intentar profundizar en el significado del artículo 58.2 de la vigente LO 4/2000, que establece el procedimiento de retorno para los extranjeros que “pretendan entrar” ilegalmente en el país.

Para analizar esta cuestión, seguiremos la doctrina del Fiscal General del Estado en un documento denominado Consulta 1/2001, fechado el día 9 de mayo de 2001, en el que responde a la demanda de información que se le plantea como consecuencia de los hechos que exponemos a continuación.

En la madrugada del 20 de junio de 2000 la Guardia Civil de Mijas interceptó una furgoneta en la que viajaban hacinados 37 ciudadanos marroquíes. Muchos de los ocupantes presentaban sus prendas de vestir mojadas por agua de mar, detectándose en el interior del vehículo arena de playa. Igualmente fueron hallados numerosos plásticos donde traían sus ropas secas, algunos de los cuales las cambiaron en lugar de las humedecidas tras la detención por la Guardia Civil. A juicio de la autoridad actuante los ciudadanos marroquíes acababan de desembarcar en algún punto de la costa española entre Tarifa y Málaga. La fuerza pública solicitó autorización para proceder al retorno de tales ciudadanos a su país de origen, lo que se acordó por el Subdelegado del Gobierno al amparo del art. 54.2.b) de la LO 4/2000. En consecuencia, no les fue incoado expediente de expulsión. El acuerdo de retorno fue inmediatamente ejecutado.

Antes de pasar al análisis de la cuestión por el Fiscal General del Estado, destacamos que aunque se trata de unos hechos valorados con arreglo a la LO 4/2000 en un momento previo a la reforma llevada a cabo por la LO 8/2000, debemos considerar sus reflexiones con un sentido de total actualidad, puesto que en lo que respecta a esta figura, la reforma no ha supuesto modificaciones.

La expulsión y el retorno son dos figuras similares porque implican el envío del extranjero a su país de origen. También se asemejan por tratarse de consecuencias de la entrada ilegal del extranjero en España. La diferencia estriba en los siguientes elementos:

a) La expulsión es una sanción administrativa que lleva aparejada la prohibición de entrada en España por un lapso temporal y que precisa de la tramitación de un expediente administrativo de expulsión. No es motivo de expulsión la entrada ilegal, sino la permanencia irregular (art. 53.a).

b) El retorno no es propiamente una sanción, sino una medida de restablecimiento del orden jurídico perturbado, que se acuerda, sin necesidad de incoar expediente de expulsión, por resolución administrativa de la autoridad competente, y que no lleva aparejada la referida prohibición de entrada. Es motivo de retorno pretender entrar ilegalmente en el país.

Las consecuencias y procedimiento de cada figura son claras, y donde debemos profundizar es en la distinción del término “intentar entrar”: si el extranjero ha entrado no cabe la devolución o retorno y será necesario un expediente de expulsión, mientras que si está procediendo a la entrada no será necesario tal expediente administrativo.

La pregunta referida al caso concreto que da lugar a esta consulta es la siguiente: Los extranjeros que se encontraban en la furgoneta, ¿han entrado en España o están intentando entrar? ¿se ha procedido correctamente al ordenar su retorno o hubiera sido necesario incoar un procedimiento de expulsión?

Según la interpretación gramatical “pretender entrar” es un estadio anterior al hecho de haber entrado en el país. En consecuencia, el que ya ha penetrado en el país no puede ser retornado. El problema radica en determinar cuándo se produce la efectiva entrada en territorio español. Nuestro Fiscal General del Estado expone las siguientes posibilidades interpretativas:

1. Ha entrado en España quien ha llegado a alcanzar el territorio nacional. El problema que plantea esta hipótesis es que la noción de territorio empleada por la LO 4/2000 difiere de la noción política de territorio: no puede sostenerse que ha entrado en un país y por lo tanto ya no puede ser retornado aquel que alcanza suelo, aguas o espacio aéreo español. Si sólo se puede expulsar al que está fuera del territorio nacional intentando entrar, las autoridades españolas carecerían de potestad para retornar a quien no hubiere traspasado los límites que definen nuestra soberanía. Por ello, la distinción entre “pretender entrar” y “haber entrado” no reside en el hecho de que se hubiera alcanzado territorio español.

2. Ha entrado en España quien ha tomado contacto, siquiera mínimo, con el tejido social del país. Se rechaza esta interpretación porque reconduce a un nuevo concepto jurídico indeterminado, como es el “tejido social”.

3. Está intentando entrar en España quien es sorprendido de un modo patente o “in fraganti” en su acción de entrada ilícita en España. Dicha flagrancia es lo que justifica la respuesta más contundente e inmediata del retorno frente a la de la expulsión.

El Fiscal General del Estado considera que esta interpretación del carácter flagrante de la entrada es la nota definitoria para diferenciar si hay o no entrada.

Nuestro Tribunal Constitucional ha definido la flagrancia como la situación fáctica en la que el sujeto es sorprendido (visto directamente o percibido de otro modo) en el momento de llevar a cabo la conducta infractora o en circunstancias inmediatas a su perpetración.

En este sentido, el Fiscal General del Estado concluye que en el caso que hemos presentado, concurre esta situación de flagrancia porque los individuos se encontraban con las ropas mojadas por agua del mar, así como porque portaban bolsas con ropa seca. Por lo tanto, justifica la actuación de las autoridades policiales al incoar el procedimiento de retorno y no el expediente de expulsión.

Recordamos la advertencia que hicimos en la introducción de este análisis, en el sentido de dejar claro que no se trata de una interpretación jurisprudencial que complemente la ley, aunque es indudable la relevancia de la interpretación del Fiscal General del Estado, así como la profundidad del análisis que ha llevado a cabo sobre esta cuestión.

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